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水利改革:大河潮起萬江歌
发布时间:2018-12-14 10:27:13

編者按:今年是中國實行改革開放40周年,這是中華民族和中華人民共和國曆史上令人難忘的40年。短短40年,中國走過了許多發達國家兩三百年所走的路,並走出了中國特色社會主義道路。作爲經濟社會持續健康發展的基礎性、戰略性重要支撐,水利改革發展,不僅事關農業農村發展,而且事關經濟社會發展全局;不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全,而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。伴隨國家前進的滾滾浪潮,40年間水利事業不斷完善治水思路,深入推進轉軌變革,實現又好又快發展,譜寫出中國特色水利現代化建設的壯麗篇章。與國家同行,向時代致敬,中國水利報特推出“慶祝改革開放40周年系列特稿”,通過改革篇、開放篇、發展篇,展現改革開放40年來波瀾壯闊的治水興水變革曆程,敬請關注。

中國水利報記者 滕紅真
 


 

江河奔流,浩浩蕩蕩,四十春秋,歲月如歌。

  

40年縱橫經緯,看改革開放以來的時間縱軸,水利事業一直與經濟社會發展同頻共振;看連接過去通向未來的發展橫軸,水利事業由無數關鍵節點串聯,譜寫中國特色水利現代化建設的壯麗篇章。

  

40年春風化雨,治水思路和理念調整完善,水利地位作用發生根本性轉變,水安全上升爲國家戰略。40年步履铿锵,治水興水高潮叠起,支柱性、牽引性改革舉措多點開花,水利改革全面向縱深推進。

  

一路走來,經曆坎坷與爬坡,實現引領與突破,水安全保障能力跨越升級:依法治水全面加強,河長制全面建立,最嚴格水資源管理制度全面落實,105個水生態文明城市建設成效顯著,更多社會資本參與水利建設,中國水權交易所挂牌運營……水利改革波瀾壯闊的宏大實踐,在更大範圍、更廣領域、更高水平上造福于民。

  

勇立潮頭,破冰斬浪,水利改革伴著新的治水方針和一系列重大部署,迎來新時代的新跨越與新輝煌。

躍升——治水理念升華導引治水實踐革新

1978年,一個寒冷的冬夜,安徽省鳳陽縣小崗村18位農民在一紙分田到戶的“秘密契約”上按下鮮紅手印,開了家庭聯産承包責任制的先河。

  

40年後,安徽省在全國率先推進的“八小水利工程”改造提升,正通過明確事權、創新管護機制等改革措施,使全省農田有效灌溉面積達80%以上。

  

曆史,在驚人的相似中傳承與發展。改革,在經濟社會發展的不同階段,及時適應生産力發展的新要求。

  

上世紀六七十年代,在那個溫飽還是大問題的年代,水利是農業的命脈。幾千年來農業靠天吃飯的曆史,伴著新河道的開掘、水利工程的修建,被改寫。

  

然而,改革開放之初,百業待興。人們的很多思想觀念和行爲方式,沒有及時跟上形勢變化。社會上一度出現了對水利地位和作用的懷疑,認爲水利投入大、效益低,水利建設一度落入低潮。

  

隨著改革開放形勢的發展,在中央領導下,又經過廣大幹部群衆對水旱災害的體驗,水利一步一步再次受到重視。治水思路伴隨國民經濟發展,不斷做出調整。

  

從1978年到1989年的10余年間,水利改革方向轉軌變型。全國各地水利部門將工作重點從抓建設轉移到抓管理、見效益上來,明確“加強經營管理,講究經濟效益”的水利工作方針,把推行“兩個支柱、一把鑰匙”,即以水費收入和綜合經營爲支柱,加強經濟責任制,作爲搞好水利管理、提高工程經濟效益的中心環節。

  

1991年淮河、太湖大水!1994年珠江大洪水!嚴重的水災給人們上了沈重的一課:興水利除水害,不僅關系到農業興衰,也關系到國民經濟和社會發展,關系人民生命財産安全和社會安定。國家大幅度增加水利投入,三峽、小浪底、萬家寨等一批重點工程相繼開工。1995年9月,黨的十四屆五中全會把水利擺在了基礎設施建設的首位,水利發展由此進入了一個新時期。

  

1998年,曆史注定這又是一個不平凡的年份。正當全國深化改革、快速發展之時,長江、嫩江、松花江發生特大洪水。在黨中央國務院堅強領導下,抗洪鬥爭取得偉大勝利。然而,大水中暴露出來的,乃至長期以來存在的水問題,讓人們陷入深思。

  

經濟社會不斷發展,人水矛盾持續加劇:江河湖庫淤積,上下遊斷流;地下水超采,濕地退化;圍湖造地,侵占河道;黑臭水頻現,水汙染頻發……

  

顯然,傳統的水資源開發利用管理方式,已難以支撐經濟社會的可持續發展。現實又一次強烈呼喚治水理念和思路的革變。黨的十五屆三中全會提出“水利建設要實行興利除害結合,開源節流並重,防洪抗旱並舉”的水利工作方針。緊接著,國務院提出“封山育林,退耕還林,平垸行洪,退田還湖,加固堤防,疏浚河湖,以工代赈,移民建鎮”的32字政策措施。 

  

隨後,1998年至2010年湧現的各項治水創新實踐,逐步廓清了符合現實需要的治水思路,即更加重視人水和諧發展,將水利工作納入人口、資源、環境的巨系統中,傳統水利向現代水利邁進:防洪從控制洪水向洪水管理轉變;水資源管理從供水管理向需水管理轉變;生態治理從重點治理向預防保護、綜合治理、生態修複相結合轉變;水利建設從開發利用爲主向開發保護並重轉變;等等。

  

翻開“十二五”首頁,我國經濟社會進入高速發展期。2011年,中央政策史無前例地緊密圍繞水利,水利發展大踏步邁向現代化征程。

  

“加快水利改革發展,不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全,而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全”——2011年中央1號文件的戰略之聲铮铮在耳。新形勢下,治水理念持續升華,加快水利改革發展,成爲關系中華民族生存和發展的長遠大計。

  

思路決定出路,水利事業從此駛入飛速發展的現代化快車道。

2012年,黨的十八大報告將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,首次把“美麗中國”作爲生態文明建設的宏偉目標,把水利放在生態文明建設的突出位置。從此,水利與“中國夢”緊密相聯。
 

  

2013年,《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》對在新的曆史起點上全面深化改革再次謀篇布局,將水資源管理、水環境保護、水生態修複、水價改革、水權交易等列爲生態文明制度建設重要內容。

  

2014年,水利大事記再次揮毫潑墨。習近平總書記就保障國家水安全發表重要講話,精辟闡述治水興水重大意義,明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針,對水利工作賦予新內涵、新任務、新要求,導引著波瀾壯闊的水利改革發展實踐。

  

2015年,黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念,並把水利作爲推進新發展理念落實的重要內容,擺在八大基礎設施網絡建設的首要位置,納入九大風險防範的關鍵領域。這一年,國務院還印發了《水汙染防治行動計劃》,當前和今後一個時期全國水汙染防治工作有了行動指南。

  

一系列水利專項規劃的加快推進,緩解制約發展的“水瓶頸”,夯實經濟社會可持續發展的“水支撐”,治水興水邁入全新時代。

  

2016年,《關于全面推行河長制的意見》審議通過,掀起了加快構建現代水治理體制機制的新熱潮。由此,江河有了“責任人”。同年3月,《長江經濟帶發展規劃綱要》明確提出,把保護和修複長江生態環境擺在首要位置,共抓大保護,不搞大開發。

  

2017年元旦,習近平總書記在新年賀詞中特別強調“每條河流要有河長了”。全面推行河長制快馬加鞭,各項舉措紛紛落地。年末,《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》開始實施。

  

2018年中央1號文件,全面部署實施鄉村振興戰略。作爲農業生産發展、農村生態宜居、農民生活富裕的基本條件和重要支撐,水利改革發展成爲實施鄉村振興戰略的新動能。這一年,習近平總書記考察三峽工程、再次來到長江岸邊,對水利工作作出重大部署,爲新時代水利事業發展提供科學行動指南。

  

面臨2018年機構改革的新形勢、新機遇,水利行業肩負新使命,尋求新突破。明確要聚焦管好“盆”和“水”,集中開展河湖“清四亂”專項行動,系統治理河湖新老水問題,推動河長制從“有名”向“有實”轉變。就督查發現的問題約談問責,就關鍵領域環節進行飛檢,新一屆水利部黨組持續“亮劍”,明確了“水利工程補短板、水利行業強監管”的工作總基調。

  

水利實踐永無止境,改革創新永無止境。

  

40年間,水利改革形勢及戰略地位伴隨國家發展發生根本性變化:由主要爲農業服務,向爲國民經濟和社會發展全面服務轉變;由計劃經濟下的運行機制,向適應社會主義市場經濟轉變;由以社會效益爲主,向社會、經濟和環境的綜合效益轉變;由同水旱災害作鬥爭,向解決水資源短缺、水生態損害、水環境汙染等問題轉變。

  

40年治水興水,認識在實踐中提升:水,是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,是重要的生態與環境的控制性要素,是生命之源、生産之要、生態之基。

  

40年巨大變革,40年推陳出新,40年高速前進。目前,我國經濟發展已進入新常態,加快解決水利公共産品和生態産品供給不足問題,著力提升國家水安全保障水平,成爲水利面臨的重大課題。只有以新時代治水方針爲引領,尊重自然、經濟和社會發展規律,統籌解決水安全問題,促進人水和諧相處,才能走出一條中國特色水利現代化建設道路。

突破——體制機制破梗阻引領改革發展高質量

一切偉大的變革都勇于沖破障礙、突破藩籬。

 

機制順則事業興。40年間,在頂層設計的“龍頭”引領下,水利體制機制建設攻難點、破梗阻,水利發展活力增強、質量提高。

  

其中,制度的突破是前提。而最具剛性約束的制度莫過于法律制度。

1978年以前,我國水管理基本處于無法可依狀態。在改革開放曆經10年的探索努力後,新中國第一部規範水事活動的根本大法《中華人民共和國水法》隆重頒布,水資源作爲重要的自然資源和環境要素,首次進入國家管理議程。面臨城市化、工業化新形勢下水資源開發中的新問題,水法與時俱進,曆經8年修訂,于2002年頒布新水法,強化了對水資源的統一管理和可持續利用,提出建立節水型社會。
 

  

黨的十八大以來,依法科學管水持續加強。尤其伴著黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重大戰略部署,依法治水管水全新啓航。這一階段,修訂後的《中華人民共和國水土保持法》正式施行;《太湖流域管理條例》《南水北調工程供用水管理條例》《農田水利條例》頒布實施;《水權交易管理暫行辦法》制定出台;七大流域綜合規劃修編等重大規劃得到批複;河道采砂嚴重違法行爲適用刑法司法解釋發布施行。水行政執法體系不斷健全,水利綜合執法力度加大。

  

經過40年發展,我國各類水事活動基本做到了有法可依。“法者,治之端也。”更多涉險灘、渡深水破解制約水利發展深層次矛盾的系列改革,也在轟轟烈烈展開。

  

1978年後,黃河、長江等流域相繼組建水資源保護辦公室,拉開了水資源管理體制改革的序幕。1988年,中央、流域、省、地(市)、縣五級水資源管理體系初步建立。10年後,國務院將有關地下水管理職能劃入水利部。與此同時,符合社會主義市場經濟發展的取水許可制度和水資源費征收管理制度開始實施,水資源管理工作逐步走向規範化和科學化。

  

但真正從制度上推動經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應的,是2011年中央1號文件和中央水利工作會議要求實行的最嚴格水資源管理制度。制度確立了水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納汙“三條紅線”。2014年,水利部等十部門聯合印發最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案,將問責的板子高高舉起,重重落實。

  

當前,最嚴格水資源管理制度已全面落實,“三條紅線”指標基本實現省市縣三級行政區全覆蓋。同時,水資源消耗總量和強度雙控行動加速實行,大力推進農業和工業節水。

  

一組數據彰顯40年水資源改革成效:以農業用水微增長,保障了我國糧食産量從1979年的6 642億斤增加到了2017年的12 358億斤;萬元GDP用水量從上世紀80年代初的2 909立方米降至2017年的78立方米;萬元工業增加值用水量從953立方米降到49立方米。

  

最嚴格水資源管理制度正推動水利領域一批關乎長遠的改革落地開花,全社會惜水、節水、護水的意識正在增強。

  

2016年,各省區市推行合同節水管理,重點用水企業水效領跑者引領行動實施。2017年,《節水型社會建設“十三五”規劃》舉棋落子,以縣域爲單元全面啓動節水型社會達標建設。同時,105個水生態文明城市建設試點成效顯著,水資源稅改革試點擴至10個省、自治區、直轄市,水生態補償機制探索推進,國家節水行動加快實施。

  

此時,改革開放的春風也悄然吹開了水利投融資體制的大門。

  

從20世紀80年代的“撥改貸”,提高基本建設項目的投資效益,到21世紀初,規範政府投資管理行爲,明確公共財政是水利投資主渠道……水利投資在加大規模的同時,不斷優化結構、深化改革。

  

2015年,《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》出台,隨後啓動開展第一批12個試點。概算總投資18.9億元的湖南莽山水庫便在其列。這個曾曆經60余年遲遲不能“上馬”的項目,因成功引進4.2億元社會資本,彌補建設資金缺口,圓了當地百姓的夢。

  

隨後,一批PPP、TOT等項目融資和經營模式湧現。水利部門充分發揮公共財政資金的引導撬動和聚集放大作用,加大開發性金融支持力度,更多地吸引社會資本參與水利建設運營。

  

在水利投融資體制堅持兩手發力、實現一次次突破的同時,市場機制也走進跨行政區域,綻放越來越多水權交易之“花”。

  

2000年,浙江義烏市以2億元的價格,購買了東陽市橫錦水庫5 000萬立方米水資源的永久使用權,突破了計劃經濟體制下行政手段分配水資源的傳統模式。2014年,水利部在內蒙古、甯夏、湖北等七省區開展水權試點,探索水資源使用權確權登記、水權交易流轉和水權制度建設。2016年6月28日,水權制度改革迎來標志性事件——中國水權交易所挂牌運營,推動水權交易規範展開。

  

豐富多彩的實踐證明,改革創新始終是推進發展的利器和制勝法寶。

  

由于長期采取無償供水或低價供水政策,改革開放之前,水資源浪費嚴重。2004年,國務院提出“推進水價改革,促進節約用水,提高用水效率”,水價改革進入一個快速推進的曆史階段。農業水價綜合改革逐漸成爲撬動改革的關鍵杠杆。

  

雲南硯山縣設置每立方米1.1元、0.73元、0.65元等三類不同區域終端水價,實行先交錢後用水模式,增強農戶節水意識。和硯山縣一樣進行農業水價綜合改革的80個縣,于2015年年底全部完成試點建設,在農業水權分配、水價形成機制、節水獎勵機制等方面取得重要進展。2016年,《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》明確力爭用10年左右時間建立健全農業水價形成機制。目前,全國31個省(自治區、直轄市)均建立了農業水價綜合改革實施方案,排出了時間表、路線圖。截至2017年年底,全國改革實施面積累計超過5 200萬畝。

  

以問題爲導向,尋求難點攻堅。40年裏,諸多水利重點領域改革取得突破,水治理體制機制逐步完善。

  

水利“放管服”改革進一步深化。2017年12月,“水利部網上行政審批服務大廳”正式上線運行。水利部通過一“松”一“緊”簡政放權,即減少水行政審批事項至17項,強化對取消審批事項的事中事後監管。水利工程建管和運行管理體制改革進展順利。浙江全面推進水利工程標准化建設,從根本上扭轉“重建輕管”現象,水利工程建管模式不斷創新,100個農田水利設施産權制度改革和創新運行管護機制試點蓬勃開展,工程質量監督與市場監管不斷強化,基層水利服務體系加強建設。水利科技創新體制實現升級。智慧水利建設加快,推動互聯網、大數據、雲計算等高新技術與水利業務深度融合,水利科技進步對水利發展的貢獻率已達53.5%。

  

…………

  

“硬骨頭”一一被撬開砸碎,水利事業迎來華彩蝶變。改革開放40年,水利行業從無法可依走向依法治水,從計劃經濟體制轉入市場經濟體制,從粗放管理邁向科學統籌管理,有利于水利科學發展的制度體系逐步建立,水利事業發展實現質量變革、效率變革、動力變革。

格局——統籌治理更高層次構建水利改革新圖景

“綠水青山就是金山銀山”。從村莊到城市,從水庫到河道,統籌治理、更高層次構建水利改革布局,給生態、生活悄然帶來變化。
 

  

浙江“五水共治”一石多鳥,既擴投資又促轉型,既優環境更惠民生;廣州構建江河湖庫水系連通體系,促進區域水系完整性、水體流動性、水質良好性、生物多樣性、文化傳承性;福建木蘭溪治理堅持安全生態相結合、控源活水相結合、景觀文化相結合,開啓全流域、系統性治理的新征程……

  

回望40年改革開放曆程,水利改革對系統性、整體性、協同性的強化從未停止。

  

深圳以其滄桑巨變展現了改革開放的磅礴偉力。

  

1993年,深圳率先進行城市水務管理體制改革之後,各地水務集團公司相繼成立,扭轉了以前水利項目建設與經營管理分隔的局面,實現原水、供水、排水、汙水處理一體化與保值增值的經營管理。此後,流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制不斷健全,城鄉涉水事務一體化管理不斷推進。

  

來自基層的經驗總能體現最鮮活的改革實際。

  

2007年,太湖藍藻事件引發飲水危機震動輿論,也讓河長制響徹寰宇。無錫探索河長制的經驗推出成功範本,河長制從地方走向全國。截至2018年6月底,全國31個省(自治區、直轄市)全面建立河長制,百萬河長上崗履職。當前,加速河長制“見行動”“見成效”、全面建立湖長制,正有序有力推進。這項完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新,開啓河湖管護新模式:依法依規落實地方主體責任,協調整合各方力量,有力促進水資源保護、水域岸線管理、水汙染防治、水環境治理等,以實現“河暢、水清、岸綠、景美”,增強人民群衆的獲得感和幸福感。

  

國家區域協調發展戰略對水利支撐作用提出更高要求。

  

西部大開發、中部崛起、東部地區率先發展、振興東北老工業基地等區域經濟發展戰略,亟需水利發展的重要支撐。2009年水利部加快構建區域水利發展協作機制,與青海、廣西、陝西等省簽訂加快水利發展與改革合作備忘錄,統籌流域區域水利協調發展。2016年,區域生態重建迎來曆史性機遇,《京津冀水利協同發展專項規劃》打破 “一畝三分地”的思維定式,京津冀水資源保護、水環境治理的合作空間豁然開朗。

  

樹立“一盤棋”思想,水利改革以更加明確的民生指向,導引關鍵環節重點領域的創新舉措,捋順機制,突破瓶頸,釋放活力。

  

水利部2014年印發《關于深化水利改革的指導意見》,明確了深化水利改革的十項重點任務,旨在構建有利于增強水利保障能力、提升水利社會管理水平、加快水生態文明建設的科學完善的水利制度體系。

  

邁向新時代,經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,改革進入深水區。以改革開放的眼光看待改革開放,新形勢下改革開放更需時代性、體系性、全局性。順應人民對美好生活的期待,加快推進美麗中國建設,在更高起點、更高層次、更高目標上構建水利改革發展新格局勢在必行。

  

正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、自身發展和協同發展等關系,是推動長江經濟帶發展的關鍵環節;以水定城、以水定地、以水定人、以水定産,是節水貫穿于經濟社會發展和生産生活全過程的有效體現……

  

當前,貫徹水資源水生態水環境水災害統籌治理的治水思路,是謀劃水利改革發展的關鍵。以調整人的行爲、糾正人的錯誤行爲爲出發點,把握新時代治水矛盾,是水利改革的主攻方向。

  

在汩汩流淌的曆史長河中,水利浪花朵朵翻滾。水利改革只有高舉新時代改革開放旗幟,堅持山水林田湖草系統治理,統籌謀劃改革新圖景,才可加快推進水治理體系和水治理能力現代化,構建與全面小康社會相適應的國家水安全保障體系。

  

改革,只有進行時,沒有完成時。

  

盛世風來一水秀,大河潮起萬江歌。40年水利波瀾壯闊的曆程已經充分證明,改革開放是堅持和發展中國特色社會主義的必由之路,也是決定實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大複興的關鍵一招。在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下,水利人將深刻領會並貫徹落實習近平治水興水重要論述,水利改革發展事業將揚帆再起航,以永不懈怠的精神狀態和一往無前的奮鬥姿態,爲中國水利的未來勾勒出全新圖景,更爲中華民族偉大複興的中國夢夯實水利根基!